对于转型中国家而言，政府角色由管理者向管制者转换具有重大意义。借助博弈理论，以最先进行管理体制改革的中国制造业为例，对中国管理体制变革的动因进行剖析。

　　一、管制在中国：起点的差异

　　管制，即国家根据某种原因对一些行业的进入、产品价格、产品数量等方面实施限制，是市场经济国家中的常见现象。对于处在计划经济向市场经济过渡中的国家来说，由于管制直接涉及国家与企业的关系，因此也是转型经济学关注的焦点。事实上，在计划经济中并不存在真正意义上的管制。因为不论管制的实际效果如何，其出发点是为了解决市场失灵问题，是为“看不见的手”服务的；而在计划经济中，并不存在强大的市场；即使存在市场，也是为了更好地计划服务的。在计划体制下，企业的生产、投资等日常决策需要计划机关的同意，经济资源的分配也掌握在政府手中。因此，国家是企业的最终所有人，所有的企业单位不过是国家这个大企业的分厂或车间而已。从这个意义上说，计划经济中国家与企业的关系，与其说是管制（regulation）与被管制的关系，不如说是管理（management）与被管理的关系更为恰当。伴随着计划向市场的转变，国家对企业管理权限不断收缩，市场分配资源的作用不断上升，国家与企业之间的关系才逐渐演变为一般意义上的管制与被管制的关系。所以，从国家与企业的关系上来看，计划向市场的转变，就是管理走向管制的转变。国家对企业的不断授权既表示国家从管理者的角色退出，也表示国家作为管制者的角色在逐渐形成，这种角色转换几乎是同步进行的。

　　根据上面的分析，为更好地研究转型国家的管制变革，有必要区分经济转型中国家对行业的管制和国家对行业的管理。笔者提出了两个判别标准：第一，该行业是否存在着相当数量的非国有经济。管制存在的前提是政企分开。如果政企不分，政府对经济具有各种直接干预的权力，市场的基础性地位就无法建立。这种政企分开指的是政府从经营者的角色彻底退出。换句话说，即使政府采取了种种措施，力图实现政企分开——例如把某个行业拆分为几个企业以促进相互竞争——但是如果这些企业全是国有的，那么市场地位依然非常脆弱。所以，为了实现从管理经济转向管制经济，就必须存在一定规模的非国有经济。

　　自1978年起，中国作为最大的发展中国家开始了的经济转型。经过20多年的渐进式努力，转型取得了巨大的成功，国家对各行业的管理逐渐被各种管制所取代。但是，转变的速度在国民经济各个行业之间是不一致的。在邮政、电信、航空和供水供电等行业中，国有企业仍然具有绝对的垄断地位，政府保留了对它们的投资、用人等业务进行干预的权力。尤其是铁路行业，按照《铁路法》的授权，铁路部门至今仍然是采用政企合一的形式来管理[1][2].与此对应的是，政府很早就放松了对制造业的干预，各种经济成分进入也较早。（本文所说的制造业，是指国民经济行业分类与代码（GB/T 4754—2002）中的C 大类制造业，包括从13～43为止的所有两位数行业）表1反映的是各类经济单位数在全行业中的比重。可以看出在20世纪90年代中期，非国有经济单位在制造业中的比重已经达到90％以上。相比较而言，具有自然垄断性质的行业，例如航空、铁路运输和邮电通信业，国有经济单位的比重依然都在80％以上；到了2001年，国有经济的比重虽然有所下降，但仍都保持在50％以上。

    （注：①事实上，信息产业部同时又是中国电信等电信企业的股东，因此管制独立性并不显著。）

　　因此，可以毫不夸张地说，至少迟至20世纪90年代中期，市场在这些行业中的地位仍然没有确立，政府管理仍然占据着主要地位。

　　另一个判断管理还是管制的标准是，是否有针对该行业的独立管制机关。这也是一个必须的条件，因为即使该行业出现了相当多的非国有经济成分（满足了第一个条件），但是如果相关的管理部门同时又对该行业的某些企业负有责任的话，那么该行业仍然不是真正意义上的受管制行业。

    表2反映的是一些自然垄断产业独立管制机构的出现时间表：

    （注：②国有经济企业法人包括登记注册类型为国有、国有联营、国有独资公司企业法人；集体经济企业法人包括登记注册类型为集体、集体联营、股份合作企业法人；私营经济企业法人包括登记注册类型为私营独资、私营合伙、私营有限责任公司、私营股份有限公司企业法人。）

　　因此，根据判断管制的第二个条件，各种自然垄断行业在中国接受真正管制的历史，不早于20世纪90年代末。相反的，对于制造业来说，独立管制机构的出现要早的多。

　　1984年，机械工业就被作为经济管理体制改革的试点行业[3].国务院在批转《关于机械工业管理体制改革意见的报告》中指出，改革后的机械工业部，是国务院统管全国机械行业的职能部门，主要是管好有关机械工业的方针政策、统筹规划、综合平衡、组织协调和监督服务。除军工部门外，国务院各部门的独立机械工厂，都要下放，在当地注册、纳税。随着机械工厂的下放，管理机械工厂的机构相应撤销。至1985年底，部属和厅属企业基本下放完毕，面对全行业的管理工作开始起步[4].1993年，纺织工业部和轻工业部又被取消，改为中国纺织总会和中国轻工总会，作为国务院的直属事业单位，实行行业管理职能；同年，航空航天工业部也被撤销，组建中国航空工业总公司和中国航天工业总公司，不再承担行政管理职能。1998年，按照国务院第四次机构改革的设想，仅存的专门针对制造业管制部门又全部被撤销，成为部委管理下的国家局，本身所有的审批等管制权力也被取消。到了2001年，这些机构又被一并取消。从此，专门针对制造业的管制机构都不复存在，仅存的管制权限在保留的部委中分配。

　　因此，从政企分开和管制独立的角度来说，制造业进行得最早，也最为彻底。基于以上理由，政府对制造业的干预最符合我们对管制的通常理解，所以本文的考察将集中在改革开放以来的制造行业，考察的重点在于管制的形成与变革。