二、制造业管制的历史

　　对于转型中的中国来说，研究管制就要从对计划万能的否定、对市场地位的承认开始。新中国成立以后，国家使用计划的方法对经济实行全面干预，政府把企业的经营决策统统包办。1978年之后，中共中央和国务院才认真考虑市场的作用，考虑市场和计划相结合的问题。1978年12月，中共十一届三中全会的公报中提出，必须允许商品经济关系的存在和发展，必须重视价值规律的作用。1979年，五届全国人大二次会议通过的政府工作报告指出，国民经济在调整中必须进行必要改革，逐渐建立起计划调节与市场调节相结合的体制。虽然这次报告中强调的是计划为主、市场为辅的主题，但是市场的地位终于从法律上得到基本确立。在制度变革的大背景下，制造业的管理体制率先进行了改革。从制造业的角度看，政府角色由管理转向管制的第一步，是组建全国性公司。下面是部分全国性行业总公司的成立时间表：（见表3）

    （注：②国有经济企业法人包括登记注册类型为国有、国有联营、国有独资公司企业法人；集体经济企业法人包括登记注册类型为集体、集体联营、股份合作企业法人；私营经济企业法人包括登记注册类型为私营独资、私营合伙、私营有限责任公司、私营股份有限公司企业法人。）

　　从行业部委到行业总公司，这个过程在以往的分析中往往都被忽略了，实际上这是非常重要的一步。由于中央各部委具有非常多的管制权力，即使是它的上级国务院也不得不考虑它们反对的声音[5].在改组为行业总公司的方式下，中央各部委在位官员才有积极性退出，地方政府和各种所有制成分也才可以更容易的进入。从时间上看，制造行业全国性总公司的成立，是和中央对私营经济（个体工商户）、集体企业（社队企业）法律地位的肯定联系在一起的。因此，变革最大的受益者是国务院和下面的各级政府，但是潜在受损部委的利益同样得到了保证和补偿。从这个意义上说，各种全国性国有企业的存在是政府管理体制转变中的过渡性制度安排，具有帕雷托改进的意义。

　　在制造部门全国性总公司大量成立的同时，从1982年起，大批的企业逐步改为由城市负责管理，并实行“市管理周围县”的新体制。1983年4月，国务院发布《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，制定了一些专门针对城镇集体所有制经济的政策。1984年颁发的中央1号和4号文件，给乡镇企业正了名，带来了乡镇企业发展的第二个“春天”。与此同时，乡镇企业从税收上也得到了大量的优惠：1984年1月1日起，对乡镇企业一律按八级超额累进税率征收所得税，取消按不同比例税率征收所得税的规定，同时，对于存在困难的乡镇企业，省市区人民政府可以自行确定减税原则。

　　在有利政策的鼓舞下，各种所有制企业、尤其是集体企业积极进入制造业，原来的工业管理体制已经不能发挥作用。从1984年8月开始，制造业中的机械工业部开始了新一轮改革：除军工部门以外的国务院直属独立机械企业全部下放到中心城市，各个厅所属企业也全部下放。在此基础上，机械工业部承担全国机械行业方针政策、统筹规划、综合平衡和组织协调、监督服务工作。按照规定，政企分开以后，将成立行业协会以协调企业间的经济活动，沟通企业和政府。1984年，机械工业的第一个行业协会——中国紧固件工业协会成立[6].

　　在这次变革之后，从20世纪80年代后期开始到1993年，经济管制的变革也以非常平稳的方式进行。但是，这种情况在1992年发生了改变。1992年1月，邓小平开始了著名的南巡，他在珠海等地的谈话中指出：“市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”在他的影响下，10月份召开的中国共产党第十四次代表大会通过了江泽民所作的报告，明确提出中国经济体制改革的最终目标就是要建立社会主义市场经济体制，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。根据中共中央的建议，1993年八届全国人大一次会议将宪法第十五条修改为“国家实行社会主义市场经济”，至此，市场的基础地位终于在国家的最高法律文件上得到了承认。与此同时，在转变政府职能、政企分开和精兵简政等原则下[7]，中央和地方各级政府进行了新一轮的政府管理体制改革。在国民经济的各大门类中，制造行业的变革力度仍然是最大的：首先，一些制造业的管理部门不复存在：航空航天部被撤销，分别成立航空工业总公司和航天工业总公司，不再拥有行政管理职能；其次，制造业中的轻工部门和纺织部门的管制发生重大变革：轻工业部和纺织工业部被撤销，改组为中国轻工总会和中国纺织总会，作为国务院直属事业单位，保留行政职能，但是人员编制大幅度压缩[8].

　　需注意的是，在政府进行大规模管理体制改革的同时，国内市场总供给和总需求形势也发生了很大变化，其中最重要的一点在于国内市场彻底告别短缺经济，全面成为买方市场。在这种情况下，对外出口成为经济增长越来越强劲的发动机。（见表4）

    从表中我们可以看出，进入20世纪90年代以来，对外出口迅速增长，出口贸易总额占GDP的比重从1989年的11.6％，迅速上升到1994年的22.3％，随后一直稳定在20％左右。出口增长带来的不仅仅是中国外汇储备的增加，还有不断出现的反倾销诉讼。针对中国出口企业的反倾销诉讼不断增加，诉讼金额和强度屡创新高。如何应对国际贸易中的关税和非关税壁垒，最大限度地利用国际市场，成为当时中国政府和学界关注的焦点。在这场讨论中，主流的观点认为，中国企业之所以屡受反倾销制裁，原因在于中国不是关税和贸易总协定（世界贸易组织）的成员国，因此在国际贸易中备受歧视。加入关贸总协定（随后改为加入世界贸易组织），成为当时中央政府最重要的任务之一。与此同时，1997年突如其来的亚洲金融危机，促使中国政府反思东亚的经济发展模式，开始认真对待政府和企业权责不分所带来的危害（注：这个可以从国务院秘书长罗干1998年所作的国务院机构改革方案说明中看出来。）。在这种情况下，加入世贸组织，改革配套的经济体制成为政府工作的重中之重。为此，中央政府首先在税收方面做了大量的让步（注：1995年11月，中国政府宣布计划将进口关税下降30％；1997年10月中国宣布将平均进口关税由23％降到17％；1998年2月中国政府承诺进一步降低进口关税。《中国与WTO 大事记》，中新社网站。）；接着，为了争取市场经济地位得到国际社会的承认，中国政府开始了新一轮的管理体制改革，这是1982年以来力度最大的一次：国务院组成机构从40个减为29个，工作人员从31000人减为16000人。从管制变革的深度上说，这次机构改革也是最为彻底的一次：以前负有企业管理职能的各有关专业管理部门均不再直接管理企业。这次管制变革中，制造业仍然充当了改革的先锋：仅存的制造业专业管制部门全部改为由经贸委管理的国家局，彻底改变它们的职能[9].仅仅在三年之后，这些部委管理的国家局又全部被取消。从此，就中央一级政府来说，虽然从质量、安全和卫生等方面相关部委依然保留对制造业的管制权力，但是专门针对制造行业的管制机构从此完全消失。