三、管制博弈：均衡与变化

　　从博弈论的角度来看，每种管制，都是博弈参与者从自身角度选择最优战略之后所形成的均衡结果。在均衡的形成过程中，每个参与者都力图为自己争取更多的收益，当参与者无法单方面改变战略以获得更大收益时，博弈的均衡就会产生。但是，均衡并不是永久不变的：在外生参数变动时，参与者的力量对比可能会发生重大变化，使得某一参与人的单方改变变得有利可图。这样，旧的均衡就会被打破，新的均衡就会产生。在制造业的管制历史中，我们多次看到均衡被打破然后又被重建的现象。从制造业管制的历史沿革中可以看出，以下几种力量始终在左右着管制均衡的形成和变化。

　　首先，中央政府，尤其是国务院，是导致管制形成和改变的重要力量。宪法规定，国务院在全国的行政组织中处于最高地位，各级组织的行政决定都不可以和它的命令相违背。由于中国的管制措施绝大部分都是以行政命令的方式实施，这就赋予国务院非常大的权力来影响管制状态。需要指出的是，国务院负有推动经济增长和保持社会稳定的重要责任，每年都是要向全国人大做工作报告，汇报上一年的经济和社会状况。当经济增长乏力、国家财政处于非常困难的时候，国务院就有动力来推动管制的变革。它可能把某些管制权力下放，由地方来担负这些功能，以激励地方政府的行为。例如改革初期，国务院主动把中央大部分企业下放给省一级政府管理，固定资产投资的审批权限也经历了类似的下放过程。按照张宇燕的话说，对经济转型的国家而言，自上而下的制度变迁，均或多或少地与财政困难有关，这也许是一个惯例[10].

　　就中央一级政府来说，各个部委也是管制变革的重要参与者，他们对部门利益的追求同样会影响均衡的形成。在计划体制下，针对每个行业基本上都有一个专门的部委，在体制变革中，这些部委是受损的一方：它们的权力会被大幅度削减，在政府中的地位也会下降。因此，从这个方面说，相关部委是管制变革潜在的反对力量。实际上，国务院领导对此有清醒的认识[11].为了尽可能地减少改革阻力，保持社会稳定，才有了把部委先变为行政性公司的变通做法。由此可见，从国务院的角度来说，如何安抚受损的部委，可能是它推动管制变革时所面临的最大问题。当然，各个部委之间的竞争同样可以是管制变革的推动力量。在电信业打破垄断、电信管制变革的过程中，电子工业部、铁道部等部委就发挥了关键作用。

　　在管制中，作为与政府相对的另一方参与者——企业的声音却似乎很微弱。在发达市场经济国家中，企业与政府比较而言，往往表现得更为活跃。它们通常组织各种行业协会，对立法机关和政府展开游说，以便对管制施加影响，或者进行政治捐款以图影响政府的行为。企业这种积极争取管制利益的现象正是俘获理论的出发点[12].对于中国来说，同样存在着各种行业协会，但是往往定位模糊，人浮于事[13].因此，通过影响行业组织进而影响政府决策，至少在20世纪90年代后期以前是不能奏效的。事实上，在改革开放的初期，许多中国企业——包括国有与非国有企业——是不需要公开发出声音的：对于中央企业来说，它们的人事是由中央管理，税收的大部分也要交付中央，因此，政府和企业的利益是一致的，产业政策形成的时候企业不需要发出声音。对地方各企业来说，由于其为当地税收的主要来源，又是公共服务的实际提供者，因而政府和企业同样是利益共同体[14].因此，地方企业对地方产业政策同样不需要发出声音。需要提及的是，从这个角度来看，中央企业和地方企业的矛盾有时会表现为各级政府之间的矛盾。因此，中央一级政府对行业的管制，针对的不仅仅是行业企业，实际上也是针对地方政府的约束和管制。

　　在政企越来越分开、政府对产权的保护越来越明确的今天，随着中国加入世界贸易组织，企业越来越需要独立发出声音，各行业协会也在逐渐脱离政府影响，向企业代言人的角色转变。如果说在打破电信垄断中表现活跃的电子工业协会还带有电子工业部的影子的话，那么在重新地位的纺织工业协会等组织上已经很难找到这种影子[15].在中外政府的谈判中、在维护中国企业的合法权益中，各种协会正在发挥越来越大的作用。在可以想见的未来，企业发出的声音会越来越强，行业协会的作用也会越来越大。

　　对于市场的购买方——消费者来说，由于人数众多和利益分散，他们的权益常常并不能得到足够的重视。集体行动中的搭便车行为使消费者利益备受困扰。但是，中国的经济学界作为消费者和社会福利代言人的地位在不断上升，在电信反垄断、电力反垄断等活动中发挥了越来越大的作用[16][17].同时，随着国家对自发组织协会等活动的逐渐放开，消费者组织起来进而影响政府，也成为一种可能。突出的例证是，随着广大民众对生态环境的关注，各种环境保护协会越来越多，民间组织携手环保总局开始对企业进入产生实质性影响。2004年怒江工程的叫停，标志着民间组织的声音第一次真正影响了中央政府的决策[18].

　　上面分析的是管制均衡的形成过程，关注的焦点是参与者之间的战略相互作用。需要指出的是，这些参与者的力量是受到许多外生变量影响的。就各级政府而言，财政状况和政治地位，是影响它们讨价还价能力的重要变量。在财政状况恶化的情况下，中央政府通常会下放管制权力，以此激励地方政府和私人企业，解决财政危机。但是，权力下放虽然会带来财政状况的总体改善，但它会引起中央和地方力量对比的改变。1980～1993年，为了激发各地政府的积极性，财政体制虽然有过微调，但从总体上看实行的一直是财政包干制度。这种制度使各地政府成为实际上的剩余索取者，因此在加强预算约束和推动经济增长方面无疑是非常有利的。但是，随着经济的增长，各地尤其是沿海地区的财政收入在总收入中所占的比例越来越大，在管制上的发言权也越来越大，甚至一度到了可以和中央政府分庭抗礼的地步。按照钱颖一等人的看法[19]，在20世纪90年代初期，省级政府曾经有效地抵制了中央试图增加计划的努力，这种抵制在改革以前是不可想象的。中央政府的弱势地位引起了政府高层和学界的担心，作为解决方案之一，1994年中国实行了分税制改革，并组建国税局以保证税款的征收。从此之后，中央财政收入在各级财政收入中的比重逐年上升，具体的数字参见表格5.根据这种现象，我们可以猜测，中央政府的讨价还价能力会随之上升。这种猜测在2004年得到了验证。2004年前后，种种迹象表明经济可能会过热，国务院开始采取措施，限制各地固定资产投资。当地方政府中存在着违反规定的现象时，国务院没有像以前那样姑息，它使用了非常严厉的行政手段惩罚不遵守规定的地方领导人。

    需要注意的是，在影响管制力量变化的外生因素中，国际形势的影响变得越来越重要。1992年邓小平在南方的谈话已经可以看出外国经济发展、外国政治制度变化对本国经济制度变革的压力。如果说这种影响在当时表现还很间接的话，那么进入20世纪90年代末，这种压力就已经非常明显了。为了加入世贸组织，中国政府按照协议的规定，对国际社会做出了许多承诺，并对管制制度进行1982年以来最大的一次改革。由于加入世贸组织这种外生的冲击，在实现国际承诺的背景下，国务院的力量大大增加，部委的力量相对减少，旧的均衡被打破，新的均衡得以出现。

　　最后我们还需要回答这样一个问题：为什么是制造业，而不是别的部门首先实现了真正意义的管制。按照标准的管制经济学理论，管制应该首先在自然垄断和信息不对称的行业建立。相比较而言，制造业无论从哪个方面说这两个问题都不严重。对这个问题要从更宽广的政治和经济背景上来回答。实际上，中国经济管制系统的建立和改变不仅仅受到经济力量的推动，也受到政治和意识形态相当大的影响。如果没有邓小平在1992年的南巡和中共十四大关于建立市场经济的决定，我们不能肯定制造业的管制是否还会发生大的改变，或者说这种改变是否需要花费更长的时间。（注：事实上，中共十四大报告就明确提出，要进行“行政管理体制和机构改革”，随后在1993年国务院开始了新一轮的政府机构改革，这反映管制事实上受到决策因素相当大的影响。）存在自然垄断的行业一直是国有经济力量非常强的行业。之所以出现这样的结果，一个重要的原因，是对于相当多的官员、学者和普通群众来说，自然垄断产业都是关乎国计民生的重要产业，不能轻易地改变管理体制。20世纪90年代中后期以来，虽然这些产业部分放开，但是继续保持国有经济在这些“非竞争产业”的主导地位仍然是许多政府政策的出发点。[20]与这些产业相反，制造业则没有背负这么重的政治负担，因此制造业管制的转变就快得多，也比较彻底。

    四、结论

　　从博弈论的角度，考察了自1978年以来中国制造业管制的历史变革。在国民经济各行业中，制造业最早实现了真正意义上的管制。在管制的形成和改变过程中，国务院、各个部委（中央企业）、地方政府（地方企业）和消费者是均衡产生与改变的决定力量。在这些参与者的博弈过程中，形成了均衡的管制。随着时间的推移和外生参数的变化，这些力量此消彼长，原有的均衡被打破，管制发生了改变。在可以想见的将来，这种错综复杂的博弈仍然会进行下去，管制的变革仍然会发生。因此，无论对政府还是对学界来说，这个问题都值得更深入地探讨，以便更好地实现中国的经济转型。

　　注释：

　　③1995年4月27日中国邮电电信总局在国家工商行政管理局正式进行了企业法人注册登记。

　　「参考文献」

　　[1]周林军：《公用事业管制要论》，人民法院出版社，2004年，第206～207页

　　[2]余晖：《政府与企业：从宏观管理到微观管理》，福建人民出版社，1997年，第221～226页

　　[3]刘国良：《中国工业史（现代卷）》，江苏科学技术出版社，2003年，第662～663页

　　[4]黄开亮：《1985年机械工业管理体制改革概况》，载于《中国经济年鉴1986》，经济管理出版社，1986年，Ⅳ—9～Ⅳ—9页

　　[5]Laffont，Jean-Jacques ，“Management of Public Utilities in China ”，Annalsof Economics and Finance，2004Vol.5，pp.185～210.

　　[6]黄开亮：《机械工业的新发展》，载于《中国经济年鉴1985》，经济管理出版社1985年，Ⅴ—73～Ⅴ—76页

　　[7]罗干：《关于国务院机构改革的说明》，1993年，www.cnread.net/cnreadl/flfg/fldd/002/019.htm.

　　[8]张文明杨秀清冯云生：《精简统一效能——中国政府机构及行政管理体制改革》，广西师范大学出版社，1998年，第57～78页

　　[9]张文明杨秀清冯云生：《精简统一效能——中国政府机构及行政管理体制改革》，广西师范大学出版社，1998年，第79～104页

　　[10]张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期，第73～80页

　　[11]李岚清：《李岚清同志在国务院行政审批制度改革工作电视电话会议上的讲话》，《改革行政审批制度、推进政府职能转变》，中国方正出版社，2001年，第3～13页

　　[12]Stigler ，George J.，“The Theory of Economic Regulation ”，Bell Journalof Economics and Management Science ，19712（1），Spring ，pp.3～21.

　　[13]余晖：《行业协会：政府与企业的润滑剂》，《中国经济信息》2001年第9期，第4～12页

　　[14]Li，David D.，“A Theory of Ambiguous Property Rights ：the Case of theChinese Non-State Sector”，Journal of Comparative Economics ，199623（1），pp.1～19.

　　[15]闫晓红：《中国纺织工业协会进入全新角色》，http://www.cctv.com/news/financial/20010226/302.html.

　　[16]张维迎盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《改革》1998年第2期，第66～75页

　　[17]周其仁：《数网竞争》，三联书店2001年，第1～54页

　　[18]曹海东张朋：《怒江大坝突然搁置幕后的民间力量》，《经济》2004年第5期，第20～24页

　　[19]Montinola ，Gabriella，Yingyi Qian，and Barry R.Weingast ，“Feder alism，Chinese Style ：The Political Basis for Economic Success in China”，World Politics，199548（1），pp.50～81.

　　[20]夏大慰史东辉等：《政府规制：理论、经验与中国的改革》，经济科学出版社，2003年，第85～87页